《苏州市有轨电车交通管理办法》（以下简称《办法》）是2013年苏州市政府规章立法计划预备项目、2014年苏州市政府规章立法计划项目，已于2014年5月27日苏州市政府第25次常务会议讨论通过，自2014年月日起施行。现将《办法》制定情况说明如下：
一、制定《办法》的必要性
现代有轨电车作为一种中等运量的城市地面轨道快速公交系统，具有大容量、高效率、低碳环保、舒适安全和建设周期短、运营成本低、环境适应性强等特点。2012年10月10日，国务院常务会议明确指出，要按照方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜的原则，加快构建以公共交通为主，由轨道交通网络、公共汽车、有轨电车等组成的城市机动化出行系统。推进我市现代有轨电车发展，是完善公共交通结构体系、落实公交优先发展战略的有效途径，是提倡绿色出行、实现公交转型升级的客观要求，对于解决轨道交通覆盖不足、常规公交效率不高等问题，构建安全、便捷、生态、高效的多层次公交模式，推动城乡一体化发展，方便广大人民群众出行等具有重要意义。
市政府《关于推进现代有轨电车发展的指导意见》（苏府〔2014〕50号），将现代有轨电车作为快速轨道交通的延伸和补充，提出到2020年，发挥快速轨道交通次骨干公交，与快速轨道交通一起共建基本骨干公交网络；到2030年，建成现代有轨电车网络化体系，形成完善的公共交通结构体系。苏州高新区于2010年9月起，在全市率先开始规划、建设有轨电车项目，规划确定建设6条总长度约80公里的现代有轨电车交通线路。目前已完成1号线的基础建设，即将进入试运行阶段。我市部分县市（区）的有轨电车交通发展也在积极调研规划中。
由于国家、省对有轨电车交通管理还没有专门的法律、法规或者规章，我市有轨电车交通在规划、建设和运营管理等方面缺少明确的法律规范和可供借鉴的做法。鉴于有轨电车运行方式的特殊性，《苏州市轨道交通管理办法》、《苏州市道路交通安全条例》均明确规定，有关有轨电车交通的管理办法，由市人民政府另行制定。因此，为适应我市有轨电车交通发展形势，当前迫切需要制定一部政府规章，以明确有轨电车交通的管理主体、适用范围和管理措施，进而对有轨电车交通的规划、建设、运营、设施保护、交通安全及其相关的管理活动进行规范，保障有轨电车交通规划建设和运营安全。同时，本办法的出台，也将填补我市、全省乃至全国在有轨电车领域的立法空白，极具创新引领意义。
二、《办法》制定过程
《办法》列入2013年市政府规章立法计划预备项目后，苏州高新区管委会高度重视起草工作，成立了由区分管领导负责的起草领导小组和起草小组办公室，并指派专人负责起草工作，展开基础资料收集和调研工作。2013年5月初形成《办法》初稿，历经召开20余次立法调研座谈会、研讨会和专题会，广泛征求市、区两级相关部门、单位以及社会各界人士意见后，形成《办法》送审稿，于2013年11月6日报送市政府。
根据市政府批示，市政府法制办及时开展规章审核工作，经会同苏州高新区初步修改后于12月2日至15日书面征求了市人大、市政协、各市区政府（管委会）、市有关委办局、直属单位以及苏州供电公司、苏州电信分公司、苏州燃气集团公司等单位意见，同时通过中国苏州网、苏州政府法制网公开征求社会各界的意见。根据反馈意见，市政府法制办于2014年1月24日会同苏州高新区对《办法》送审稿进行了第二次修改；2月19日、24日，市政府法制办、苏州高新区、市发改委、公安局、国土局、住建局、规划局、交通运输局等部门对《办法》送审稿的主要制度设计进行了集中研究、修改。3月24日组织市本级、4月1日组织吴江区和吴中区分别召开了相关部门和有关公众代表参加的立法座谈会。根据座谈会意见，市政府法制办于4月17日会同苏州高新区对意见建议进行分析梳理，并对《办法》送审稿进行了第四次修改完善。4月24日，邀请有关专家，对《办法》修改稿进行了咨询论证，同时书面征求了省公安厅交巡警总队的意见。根据历次征求意见和专家论证情况，市政府法制办于5月6日至8日会同苏州高新区，对意见建议逐条分析、充分研讨，积极吸纳科学、合理、可行的意见和建议，完成了《办法》的全面修改，经再次征求相关部门意见后，最终形成《办法》草案提交市政府。
三、《办法》制定依据
《办法》制定的主要依据有：《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《江苏省道路交通安全条例》、《苏州市道路交通安全条例》；同时，参考了建设部《城市公共汽电车客运管理办法》和《城市轨道交通运营管理办法》、公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》、《苏州市轨道交通管理办法》、《城市轨道交通运营管理规范》（GB/T30012-2013）、《城市轨道交通试运营基本条件》（GB/T30013-2013）等。此外，还借鉴了上海、北京、长春、大连、南京、沈阳、天津等市轨道交通管理方面的工作经验，以及德国、英国、澳大利亚等国家关于有轨电车建设、运营管理相关的法律规范。
四、《办法》主要内容
《办法》共七章五十条，主要规定了总则、规划和建设管理、控制保护区管理、运营管理、交通安全保障、法律责任及附则。
（一）关于规章名称。为全面准确涵盖规章的内容体系，即有轨电车交通的规划、建设、运营、设施保护、通行安全等方面，并与我市轨道交通管理相衔接，将规章名称确定为《苏州市有轨电车交通管理办法》。
（二）关于有轨电车的概念。目前，我国法律法规规章对有轨电车这一概念尚无明确界定，国内也缺乏权威解释。《道路交通安全法》明确，机动车是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或者用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆；道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方。公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》明确，机动车驾驶人准予驾驶的车型中包括有轨电车。经反复研究论证，有轨电车的根本属性应确定为在道路上沿敷设的固定轨道行驶的机动车，同时该运输方式也是公共客运交通的重要组成部分，因此，围绕有轨电车特有的本质属性，在《办法》第三条中明确“本办法所称有轨电车，是指以电力驱动，在道路上沿敷设的固定轨道行驶的公共客运车辆”。
（三）关于管理体制。有轨电车交通的管理体制，根据行政管理机制体制现状和党中央、国务院关于简政放权的部署要求确定。
1．在横向上，有轨电车交通管理不设主管部门。有轨电车交通管理按照不同阶段划分，主要涉及规划、建设和运营三个方面，分别由城乡规划、建设、交通运输三个部门负责监督管理，实践中三个部门根据实际情况实施监管工作，不需要设立主管部门。遇有重大问题时，由市、县级市（区）政府负责协调相关事项的管理模式效率更高、效果更好。因此，在《办法》第五条第一款明确“市、县级市（区）人民政府负责统筹协调本行政区域内有轨电车交通规划、建设、运营等重大管理事项”，并在第二款、第三款中明确了市、县两级政府部门按照管理体制和各自职责分别负责相关的监督管理工作。
2．在纵向上，两级政府和部门管理权限不作明确区分。简政放权是转变政府职能的关键，在强调政府对市场和社会放权的同时，还应当注重行政体系内部上级向下级、向基层放权，减少对下级、基层过多过细的管理。十八届三中全会《决定》指出，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这不仅有利于调动基层政府的积极性，也有利于增强政府管理和服务的针对性和有效性。同时，各条线和各县级市（区）现行的管理体制也具有多样性，无法做明确区分。基于目前的管理现状和未来可能的政府权力下放改革，《办法》对市、县两级政府和行政主管部门的管理权限未做明确区分，仅在第九条有轨电车交通规划批准和第二十条行业管理制度及乘车规则制定两个方面明确了监管层级；其他条款未写明监管层级的，原则上应由县级市（区）政府及其有关部门依法行使对有轨电车交通的监管职能，目前管理体制和实际权限划另有规定的除外。
（四）关于规划和建设。《办法》第二章对有轨电车交通规划、建设的有关要求作了明确。
1．有轨电车交通规划。第八条第一款规定：有轨电车交通规划应当纳入城市总体规划，并与铁路、公路、城市道路、城市轨道交通和其他公共交通规划相衔接；第九条第一款规定：有轨电车交通线网规划由城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府批准。这样从规划上加以控制，能够保证我市有轨电车交通发展实现“综合成网、枢纽衔接”的总体要求和“建成现代有轨电车网络化体系”的发展目标，同时也是市政府“统一编制现代有轨电车线网规划”的直接要求。至于有轨电车线网各线路详细规划的编制与审批，《办法》未作规定，按照现行规划编制与审批的相关规定组织实施。
2．土地供给与管理。第十条规定：城乡规划主管部门应当按照经批准的有轨电车交通线网规划，对有轨电车交通建设用地范围进行划定，并做好有轨电车交通线路、车辆段、车站、变电所、安全环岛等设施用地以及沿线配套的公共换乘枢纽用地控制管理。同时在第十二条明确，国土主管部门应当按照经批准的有轨电车交通线网各线路详细规划，依法办理土地出让或者划拨手续。
3．项目立项工作。鉴于目前国家和省对有轨电车交通立项管理尚无明确规范，第十一条做了原则规定：发展改革主管部门应当按照经批准的有轨电车交通线网规划，协助项目单位做好有关前期准备工作，根据国家和省有关规定办理项目立项手续。
4．工程建设保障。第十四条规定，有轨电车交通建设涉及供电、通信、供水、排水、热力、燃气管线和建（构）筑物以及其他设施的，相关部门和产权单位应当及时向经营单位提供档案资料，并配合勘察、施工，避免造成管线、设施的损坏；在第十五条规定，有轨电车交通建设开工前，经营单位应当编制施工交通组织方案，并报公安机关交通管理部门和交通运输主管部门备案。公安机关交通管理部门应当会同交通运输主管部门编制相应的道路交通疏解方案，经营单位应当协助维护施工区域周边道路交通秩序。
5．运行、运营和验收。《办法》借鉴我市和南京、上海等地轨道交通建设成熟做法，在第十六条规定：有轨电车交通工程经初验合格的，可以试运行，试运行期不得少于三个月。经专家评审，具备基本运营条件的，经批准后，可以试运营，试运营期不得少于一年。有轨电车交通工程竣工验收，按照国家有关规定实施。验收合格的，方可交付正式运营。
（五）关于控制保护区管理。包括两个方面的内容：
1．设立和范围。为保证有轨电车交通规划、建设顺利进行和建成后的安全运营，《办法》第十七条设立了有轨电车交通控制保护区，并明确了保护区的范围。《办法》规定有轨电车交通线网各线路详细规划批准后，即设立相应的有轨电车交通控制保护区。控制保护区的范围包括：一是以有轨电车交通线路中线为基线，每侧各三十米内；二是有轨电车交通通信基站、变电所、车辆段、电缆通道、连通车站的地下通道出入口等设施外侧二十米内；三是有轨电车过江、河、湖隧道结构外边线外侧五十米内。需要说明的是，有轨电车线路中线每侧各三十米和隧道结构外边线外侧五十米内的保护范围，是参照建设部《城市轨道交通运营管理办法》的规定。而有轨电车交通有关设施外侧二十米的保护范围，则是在参照建设部规定的同时，根据我市轨道交通保护区保护工作实践经验和教训，在原来十米的基础上，扩大至二十米。由于地方政府规章与部门规章位阶相同，因此，尽管与建设部关于保护区的范围不一致，但并不冲突，市政府可以根据我市具体情况通过立法确定保护范围。
2．保护措施。为了确保有轨电车交通运营安全，维护公众利益，《办法》第十八条、第十九条对有轨电车交通控制保护区内的建设活动提出了明确要求，在控制保护区内进行有关活动的，建设单位应当制定有轨电车交通保护方案，经征求经营单位意见后，依法办理有关行政许可手续；在施工前与经营单位签订安全协议，施工过程应当接受经营单位的安全监控；经营单位发现控制保护区内施工活动危及或者可能危及有轨电车交通安全的，可以要求作业单位停止作业并采取相应的安全措施。作业单位拒不采纳的，经营单位应当报告建设主管部门。此外还规定：经营单位发现控制保护区外施工活动危及或者可能危及有轨电车交通安全的，应当及时报告建设主管部门。由于国务院《建设工程安全生产管理条例》对于毗邻建设项目管理有明确规定，《办法》原则性地规定了“建设主管部门应当及时对经营单位报告的情况依法查处”。
（六）关于运营管理。有轨电车交通事关公众利益，体现政府公共服务职能。因此，《办法》在规范运营管理、提高客运服务质量，确保乘客合法权益方面作了较多规定，以保障今后有轨电车交通的顺利运营。一是第二十条第一款规定，市交通运输主管部门应当制定有轨电车交通服务规范或者标准，并建立监管考核制度；同时在第二款还要求市交通运营局制定有轨电车交通乘车规则，并向社会公布。二是第二十一条规定，经营单位应当制定并执行安全、运营、应急处置等管理制度，并要求经营单位应当对从业人员组织培训、演练和考核，确保从业人员具备相应的有轨电车交通运营安全知识和管理能力；同时要求经营单位应当对有轨电车、车站以及相关设施进行维护、保养和检查，确保有轨电车处于安全运行状态。三是第二十二条对投入运营的有轨电车条件和在车站应当公布的内容进行了规范。四是第二十三条和第二十四对经营单位增加运力和建立公共卫生制度提出了要求。五是第二十五条、第二十六条对有轨电车交通票价、车票发行、乘客付费乘车作出了规定。六是第二十七至第二十九条对有轨电车交通广告设置、投诉受理制度和相关运营数据统计制度进行了规范。
同时，《办法》对乘客也规定了相应的义务，如第三十条规定：乘客乘坐有轨电车应当遵守乘车规则和公共秩序，爱护公共设施，维护环境卫生。经营单位可以对乘客携带的物品进行安全检查；拒不接受安全检查或者携带危险品的，经营单位有权拒绝其进站、乘车；强行进站、乘车的，由公安机关依法处理。第三十一条对在车站、车厢内影响有轨电车交通运营秩序、车容车貌、环境卫生的禁止性行为作出了具体规定。
（七）关于交通安全保障。有轨电车交通安全保障相关制度的设计，主要基于三个方面的考虑：一是有轨电车属于机动车，应当遵守机动车一般通行规则；二是有轨电车属于公交车辆，应当享有公交优先的权利；三是有轨电车具有电力推动、沿轨道行驶和惯性较大的特征，应当予以特别保护。因此《办法》从以下几个方面进行了规范：
1．车辆和驾驶员基本要求。有轨电车作为机动车，应当遵守《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》等法律、法规、规章关于机动车一般管理制度和道路通行规定，《办法》第三十二条第一款明确，有轨电车上道路行驶，应当遵守道路交通安全管理规定。根据国家、公安部关于机动车驾驶人有关管理要求，《办法》第三十二条第二款规定，有轨电车驾驶人应当在有培训资质的机构参加培训，经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给有轨电车驾驶证。
2．车辆安全管理。对经营单位制定并落实车辆安全管理制度作出了规定，《办法》第三十三条明确，在车辆投入运行前以及运营期间，经营单位应当进行安全检验；每日运营前，驾驶人应当检查车辆安全状态，在达到安全运营条件后方可投入运营；运营时开启可实时记录运行状态的视频系统。
3．交通标志设置。《办法》第三十四条规定，新建、改建、扩建有轨电车交通线路时，应当按照国家、行业、地方标准和规范，同步规划、设计、建设交通信号灯、交通标志、交通标线等交通安全设施以及交通技术监控、交通信息发布等智能交通安全设备。在有轨电车专用车道，应当设置相应的专用车道标志、标线。事故易发路段应当设立车道隔离栏。在平面交叉路口应当设置有轨电车专用信号灯、停止线、有轨电车车道线。
4．有轨电车通行规则。《办法》第三十五条规定，有轨电车正常运营时，在双轨、双向路段右侧行驶；在有轨电车专用车道上行驶，最高车速不得超过每小时七十公里；在有轨电车非专用车道上行驶，最高车速不得超过每小时六十公里，限速标志、标线标明的速度低于每小时六十公里的，按照限速要求行驶。
5．有轨电车车道保护规定。《办法》将有轨电车车道分为两类，一类是有轨电车专用道，另一类是有轨电车非专用道。有轨电车专用车道是指敷设有固定轨道，使用路缘石、隔离栏或者标志标线等将有轨电车与其他车辆、行人隔离，只准许有轨电车通行的车道。有轨电车非专用车道是指敷设有固定轨道，供有轨电车通行，其他车辆可以借道行驶的车道。针对不同的车道，设定了不同的保护要求。针对有轨电车车道，《办法》第三十六条第二款、第三款规定，禁止其他机动车在有轨电车车道内停放和临时停车，或者实施迫使其他车辆进入有轨电车车道内临时停车的行为。禁止超高、轴载质量超限车辆擅自驶入或者穿越有轨电车车道。公安机关交通管理部门应当根据实际情况设立禁令标志。第三十七条规定，禁止非机动车、行人进入有轨电车车道或者其他设有禁止进入标志的有轨电车交通区域。禁止行人翻越有轨电车车道隔离栏。针对有轨电车专用车道，《办法》第三十六条第一款规定，除执行紧急任务的警车、救护车、消防车、工程抢险车、有轨电车工程施工车辆外，其他机动车不得擅自在有轨电车专用车道上行驶。针对有轨电车非专用道，《办法》第三十八条规定，在有轨电车非专用车道，有轨电车享有相对于其他车辆优先通行的权利。其他车辆借道行驶时，不得妨碍有轨电车正常通行。此外，为了保障有轨电车的通行安全，《办法》第三十六条第二款还特别规定，其他机动车在驶过停靠站台或者正在启动的有轨电车时，应缓速行驶，注意瞭望。
6．应急管理。《办法》第四十条规定了经营单位采取限制客流和停运的条件与措施，明确有轨电车交通客流量激增，可能危及安全运营的情况下，经营单位可以采取限制客流的临时措施：遇有自然灾害、恶劣气象条件或者其他不可抗力等情况，采取其他措施难以保证安全时，经营单位可以停止全部或者部分路段的运营，及时向社会公告，同时报告交通运输主管部门。第四十一条规定了突发事件的处置，要求经营单位应当制定有轨电车交通建设、运营突发事件应急预案；有轨电车交通建设、运营发生突发事件后，经营单位应当按照应急预案采取有效措施组织抢救，防止事态扩大，减少人员伤亡和财产损失，并及时报告有关部门；突发事件处置完毕后，经营单位应当对涉及的有轨电车交通设施、设备进行安全检查，确保设施、设备完好。
7．交通事故处理。《办法》在有轨电车交通事故处理与其他机动车辆交通事故处理保持一致，并适用《苏州市道路交通安全条例》关于“应当快速撤离的道路交通事故”规定，同时对经营单位和有轨电车驾驶员规定了更多的义务。《办法》第四十二条明确，在有轨电车车道上发生交通事故的，有轨电车驾驶人应当立即停车，开启安全报警闪光灯、设置警告标志。有轨电车发生交通事故造成人员伤亡的，经营单位应当立即组织抢救受伤人员，保护现场，并迅速报警。有轨电车发生交通事故未造成人员伤亡且车辆可以行驶的，经营单位工作人员应当拍照记录事故现场状况，其他事故车辆应当立即撤离有轨电车车道。双方当事人填写交通事故记录书，并签名确认，可以作为处理道路交通事故和索赔的证据。公安机关交通管理部门根据事故的状况，可以通知经营单位暂停线路运营，事故现场勘查完毕应当立即通知经营单位恢复线路运营。经营单位应当服从指挥。涉及有轨电车事故处理的其他程序按照道路交通法律、法规、规章执行。
此外，为了保障运营安全和交通事故的善后处理，《办法》第三十九条对危害有轨电车交通安全的行为作出了禁止性规定，第四十三条要求有轨电车经营单位应当通过购买保险、设立事故赔偿专用资金等方式，保障事故的善后处理。
（八）关于法律责任。《办法》第六章规定了违法行为的法律责任，其中，第四十四条作出了指引性规定。其他法律责任条款是本《办法》创设的，均经过合理、审慎考量，也符合《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定和政府规章立法权限。
苏州市人民政府
2014年5月30日
