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《苏州市居家养老服务条例(草案)》全解析
时间: 2015-04-28 10:33    来源:苏州日报
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  当前和今后一段时期,我市人口面临加速老龄化的严峻形势。目前,我市居家养老服务工作虽然取得了长足发展,但仍存在着服务供求失衡、资源整合不足、社会化程度不够、服务能力缺乏等问题。为了促进居家养老服务社会化发展,提升居家养老的功能和质量,苏州市人大常委会内务司法工委经过一年多时间调研和论证,起草了《苏州市居家养老服务条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》),这是我市人大主导立法的首次实践。4月24日,《条例(草案)》提交苏州市十五届人大常委会第二十次会议审议。


  列举式规定居家养老服务内容


  草案第三条概括了居家养老的内涵,明确是“由政府、基层群众性自治组织、企业、社会组织和志愿者协助家庭成员,为居住在家老年人提供的社会化服务”。同时,为了满足绝大多数居家老年人的普遍需求,草案第三条第一至第六项对居家养老的基本服务内容作了列举式规定,主要包括日间照料、助餐送餐、家政保洁、医疗康复、紧急救助、文体娱乐、精神慰藉等几大类服务。列举式的规定,
  便于为各相关主体提供指引,方便社会各界有针对性地为老年人提供服务。


  分类明确居家养老服务相关主体责任


  1.家庭责任。居家养老以家庭为基础,讲究孝道也是中华民族的传统美德。草案第四条规定了家庭的责任,明确“老年人的子女及其他依法负有赡养、扶养义务的人,应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务,照顾老年人的特殊需要。老年人需要社会提供服务的,由接受服务的老年人或者其赡养人、扶养人承担相应的费用”。
  2.政府职责。政府在居家养老服务中起主导作用。草案第五条对市和县级市(区)人民政府的职责作了列举性规定,明确了政府应在制定规划、资金保障、完善制度、政策支持以及监督检查等方面的主要职责。草案第六条明确了市和县级市(区)民政部门在居家养老服务工作中的主管地位,同时要求政府各相关部门应当按照各自职责做好居家养老服务工作。
  在居家养老服务中,基层政府负有组织实施的具体工作职责。草案第七条明确规定了镇人民政府和街道办事处应当承担起人员配备、设施建设以及支持、指导基层群众性自治组织和社会力量参与居家养老服务的职责。
  3.社区服务。老年人居住在家庭,生活在社区,居家养老与社区服务密不可分,社区是居家养老的重要依托。草案第八条规定了居民委员会、村民委员会应当协助开展对辖区内老年人健康状况、家庭情况和服务需求等调查;组织开展文体娱乐、社会交往、互助养老、志愿服务等活动;引导企业、社会组织等为居家老年人提供社会化服务,并进行监督、评议。
  4.社会化服务。社会化、专业化是居家养老服务的发展趋势。居家养老服务的直接提供者不应该是政府,而应当是市场化的企业和社会组织。草案第九条分为5款,利用较大篇幅明确提出要鼓励企业和社会组织,利用现代化信息技术,组建专业服务团队,以市场化运作的方式为老年人提供各类居家养老服务;鼓励企业和社会组织通过“公办民营”、“公建民营”等方式参与运营政府配置的居家养老设施,积极研究开发各类居家养老服务产品。同时,规定政府应当发挥政策引领作用,可以通过购买服务的方式提供居家养老基本公共服务。

  明确居家养老服务设施建设标准要求


  为解决居家养老服务设施不足的问题,草案第十条明确规定市和县级市(区)人民政府应当根据国家和本市有关规范和标准,在新建住宅小区按照每百户不少于三十平方米的标准,已建成的住宅小区没有养老服务设施或者现有设施不能满足需要的,应当按照每百户不少于二十平方米的标准,配套建设养老服务设施。同时规定政府应当整合各类养老服务资源,鼓励利用闲置的厂房、学校、办公楼、农家院等房产和土地兴办日间照料中心、托老所、助餐点等居家养老服务设施,并在规划设计、土地利用、拆迁安置等方面给予优惠扶持。
  为了保障老年人在社区和家庭生活的无障碍环境,我们借鉴其他城市的做法,在草案第十一条除了明确规定要在新建、扩建、改建居住区配套建设无障碍设施,对已建成住宅小区内的无障碍设施进行改造外,还特别提出了老年人家庭内需要进行无障碍改造或者适配基本辅助器具,符合条件的还应当给予适当补贴,帮助其完成改造。


  完善居家养老服务的保障制度


  1.养老评估制度。开展养老评估,是做好居家养老服务的基础性工作。对居家老年人的日常生活能力的评估结果,是确定老年人服务需求类型、照料护理等级和养老服务补贴领取资格等的依据。对居家养老服务组织的服务质量进行评估,评估结果是服务组织享受相关优惠政策的依据。草案第十二条对以上内容作出了具体规定。
  2.医养融合制度。社区医疗卫生服务是当前居家老年人最为迫切需要的服务之一,也是整个居家养老服务体系建设的重点环节。为了满足广大居家老年人的医疗卫生服务需求,条例草案提出了医养融合的创新机制。草案第十三条规定政府相关部门应当加快推进医疗卫生资源进入社区和居民家庭,并以列举方式提出了六个方面的社区医疗服务,主要包括建立健康档案、定期免费体检、完善社区用药和报销制度、推行家庭医生和上门服务、鼓励在日间照料中心开设护理站、建立非急救转运平台方便双向转诊、鼓励社会力量提供医疗服务等内容,使居家养老和社区卫生服务有机衔接,形成“养护一体,医养融合”,通过多方面的服务,有效提高老年人的生命质量和生活质量。
  3.长期护理保障制度。对失能半失能老年人进行长期的专业护理,是当前养老服务中一个十分突出的难题,也是压在许多家庭肩上的一个沉重负担。老年人权益保障法对开展长期护理保障工作作出了原则性规定,这一次我们对这一规定作了进一步的探索和细化,尤其针对当前我市专业护理院床位紧张,家庭护理难度大的实际情况,草案第十四条从三个方面作出了保障规定:一是规定赡养人、扶养人本人或者雇用人员长期在家照顾失能、失智老年人的家庭,可以领取养老援助补贴和接受政府提供的免费护理培训;二是要进一步完善基本医疗保险制度,对失能半失能老年人长期医疗护理的部分费用,符合条件的,应当由医保按照规定予以结付;三是从长远来看,应当建立长期护理保险制度来分散政府和家庭的经济负担,为此该条第四款提出鼓励商业保险公司开发老年人长期护理险种,并由政府给予适当补贴。
  4.人才保障制度。做好居家养老服务,需要有数量庞大、素质优良的专、兼职从业人员队伍。草案第十八条规定了扶持和发展各类养老服务志愿组织,倡导邻里互助养老,鼓励低龄、健康老人为高龄、独居、空巢老人服务,并提出要逐步建立积分制循环养老志愿服务制度。草案第十九条对养老从业人员在专业培养、技能培训、优惠政策、薪酬保障等方面作出了规定,为进一步推进养老从业人员的职业化、专业化提供了保障。
  5.其他保障制度。除以上几项重大的保障制度外,《条例(草案)》还从多个角度对居家养老服务工作作出了制度性保障。如草案第十五条规定了多渠道融资,提出要建立政府引导基金,并将福彩、体彩公益金留成部分按照一定比例用于居家养老以及鼓励社会捐赠等。草案第十六条明确了要按照国家有关规定对养老服务企业和社会组织在税收和用水用电等方面给予优惠政策。草案第十七条对养老服务企业和社会组织的经营活动提出了明确要求,对于有效规范服务行为、提高服务质量具有十分重要的保障作用。


  用严格的法律责任保障落实


  《条例(草案)》根据立法立责、权责一致的原则,对相关的法律责任作出了规定,以保障居家养老服务工作落实到位。草案第二十条明确了家庭成员不履行义务时的责任,提出了要记入个人信用档案的处罚机制。草案第二十一条、二十二条针对居家养老服务设施的管理者、使用者擅自改变政府投资或者资助建设的养老设施功能和用途,享受政府补贴或政策优惠待遇的居家养老服务企业和社会组织没有履行相应义务,以及居家养老服务企业和社会组织及其从业人员侵害老年人合法权益或者未按照约定提供服务的行为,制定了较为严厉的处罚机制,以保障居家养老社会化服务水平的不断提高。草案第二十三条对政府有关部门及其工作人员在居家养老公共服务活动中不履行、不当履行或者违法履行职责的,作出了相应的法律责任,以强化责任落实,保障法规实施的有效性、权威性。


  制定《条例(草案)》的必要性和可行性


  一是积极应对人口老龄化形势的必要举措。苏州市早在1982年就进入老龄化社会,比全国提前了18年。截至2014年底,全市60岁以上的老年人达到159.19万,占全市总人口的24.08%。目前,老年人口以每年5-7万的速度增长,预计到今年底将突破165万。全市人口老龄化的发展呈现出进入早、基数大、增长快、寿龄高、空巢多和“未富先老”等特点和趋势。日益庞大的老年群体,不仅对养老、医疗、社会服务等方面产生了巨大的需求,同时对经济的可持续发展和社会的和谐稳定都将产生极大影响。因此,养老问题不仅是一个民生问题,更是一个严峻的社会问题。
  二是提升居家养老服务水平的迫切需要。当前我市居家养老服务工作仍存在一些突出问题:对居家养老服务工作的紧迫性认识不够,应对不足,居家养老服务体系还未完全建立;政府在居家养老服务体系建设上政策支持和资金投入还不够,涉及老年人的各项津贴补贴碎片化、零散化;社区养老服务设施场所不够、服务项目不全,社区及老年人家庭的无障碍设施不完善;老年人医疗卫生服务还不到位,医养融合度不够,特别是高龄失能老年人的医疗、护理、康复问题面临较大困难;居家养老服务供给不足、专业人才短缺、社会参与较少,基层群众性自治组织和各种社会组织参与居家养老服务的积极作用尚未发挥出来。
  解决这些问题,需要从现实出发,坚持以民为本、立法为民,进一步规范政府责任,整合各类资源,引入各种社会力量,开放服务市场,推动公共服务和养老服务的体制性改革与前瞻性规划,建立以老年人需求为导向、家庭为基础、政府为主导、社区为依托、各种社会力量广泛参与的居家养老服务体系,不断满足居家老年人的养老服务需求。这是维护我市老年人权益、提高绝大多数居家老年人生活质量最基本的现实和立法需求。
  三是上位法依据和实践经验已基本具备。2013年7月1日新修订实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》和2011年3月1日起施行的《江苏省老年人权益保障条例》等上位法,对老年人的社会保障、社会优待、社会服务和社会参与等作了全面的制度性规定,为开展地方立法提供了法律依据和支撑,同时上位法在居家养老服务方面还没有做专门、系统的规定,也为地方立法预留了足够的立法空间。
  多年来,在大力推进改革、发展经济的同时,苏州市委、市政府也高度重视民生保障工作,不断采取各种有力措施,积极发展我市养老服务事业。特别是2011年市十四届人大四次会议把“加快发展社会养老服务业”、2013年市十五届人大二次会议把“加快推进居家养老服务体系建设”两件代表议案交市政府实施以来,政府部门制定出台了一系列相关扶持优惠政策,加大了财政资金投入,居家养老服务水平在原有基础上有了较大的提高。目前,全市已建有日间照料中心366个,助餐点623个,并摸索出一系列成熟的经验和办法。在此基础上,市人大常委会主任会议经过审慎研究,决定不再制定“大而全”的法规,而是要按照“针对问题立法,立法解决问题”的工作原则,制定《苏州市居家养老服务条例》,对我市90%以上老年人遇到的用餐、医疗卫生、家庭护理和紧急救援等最基本,最迫切的需求,通过立法的方式予以推动、促进和保障。


  起草过程和征求意见情况


  2012年12月,市十五届人大常委会把养老服务立法列入本届人大立法规划。2014年初,经市人大常委会主任会议研究同意,在这次立法中,改变过去由部门起草后报送人大审议的老办法,积极探索人大主导立法的新机制,由市人大常委会内务司法工委组织市政府相关部门和有关高校的专家学者,成立法规起草工作组,着手法规草案的调研和起草工作。
  《条例(草案)》起草过程中,起草工作组先后召开了11次专题研讨会,就草案具体内容、篇章结构和重点问题进行专题研究;对涉及政府职责、医疗卫生服务、长期护理保障、家庭无障碍改造等重要规定和条款,多次召开座谈会征求政府有关部门意见,进行充分协商,达成共识;起草工作组先后赴北京、天津、浙江等省市进行了考察学习,积极吸收其他城市的成功做法和先进经验。《条例(草案)》初稿形成后,根据十八届四中全会提出的推进科学立法、民主立法以及开展立法协商的要求,先后征求了市政府及各有关部门、各市(县)和区人大常委会、各民主党派、部分市人大代表、政协委员、专家学者、居家养老服务机构和基层群众的意见建议,并通过苏州人大网站和微博公开征求意见,广泛凝聚社会共识。根据征求到的各方面意见,市人大常委会内务司法工委会同法制工委和政府相关部门,先后对《条例(草案)》进行了3次集中修改完善,数易其稿。4月7日,市十五届人大常委会第33次主任会议讨论通过了《条例(草案)》和说明。


  《条例(草案)》的主要内容


  《条例(草案)》共二十四条,不设章节,主要由六部分构成:第一部分明确了立法目的(第一条、第二条);第二部分规定了居家养老的模式和内容(第三条);第三部分明确了居家养老服务中各方主体的责任(第四条至第九条);第四部分规定了居家养老服设施建设(第十条、十一条);第五部分确立了居家养老服务的各项保障制度(第十二条至第十八条);第六部分明确了法律责任(第二十条至第二十三条)。


  《条例(草案)》的基本评价


  注重引领意义。党的十八届四中全会提出坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。《条例(草案)》是在当前我市居家养老服务需求非常迫切,但居家养老服务体系尚未完全构建的现状下制定的,很多做法还不是很成熟,具有一定的探索性,因此草案中很多规定都比较原则,用词也多见“鼓励”、“支持”等字样,很多重要的制度还需要政府和有关部门根据条例的要求,制定更为详细的政策文件来补充。应该说,这部法规更注重的是引领和促进作用,目的是把一些已经比较成熟的做法和政策上升为地方性法规,积极构建以家庭为基础,政府为主导,社区为依托,市场为主体,其他社会组织参与的符合我市实际的居家养老服务制度框架,推动我市居家养老服务工作的长远发展。
  体现创新要求。《条例(草案)》中很多重要的制度性设计都体现了创新精神,比如:养老评估制度,建立了科学合理的评价体系;医养融合制度,对方便老年人在社区和家庭接受医疗服务,缓解医疗机构压力具有十分重要的作用;无障碍设施的建设和改造,为体弱力衰的老年人在家庭生活和社区活动提供了便利条件,是居家养老长期可行的重要硬件保障;长期护理保障制度,老年人权益保障法对开展长期护理保障工作作出了原则性规定,本条例对这一规定作了进一步的探索和细化,尤其是提出了开发长期护理商业保险,尽管有些规定还不够成熟,但其创新意义和实际效应具有一定的深远性。
  《苏州市居家养老服务条例(草案)》一审后,市人大常委会工作机构将进一步修改完善。社会各界及广大市民可登录苏州市人大常委会网站“通知公告栏”查询浏览,如有修改意见建议,请反馈至苏州市人大常委会法制工委,地址:苏州市三香路998号,电话:68613105,电子邮箱:szrdfgw@126.com。