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苏州市人民政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见

发布时间:2016-08-21 14:14       来源:市财政局

  苏府[2016]127号

  为贯彻落实国务院办公厅《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)和《省政府关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(苏政发〔2015〕101号)精神,围绕增加公共产品和公共服务供给,充分发挥社会资本积极作用,改革创新公共服务供给机制,大力推广政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称“PPP”)模式,促进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,现就我市推广政府和社会资本合作模式提出以下贯彻实施意见:

  一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

  政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化。

  (一)有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任,政府作为监督者和合作者,减少对微观事务的直接参与,加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责,有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题,深化投融资体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。

  (二)有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制,鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务,给予中小企业更多参与机会,大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力。

  (三)有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下,政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价,以绩效评价结果作为对价支付依据,并纳入预算管理、财政中长期规划和政府财务报告,能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入,符合代际公平原则,有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

  二、明确政府和社会资本合作模式的总体要求

  (一)指导思想

  贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,借鉴国际成熟经验,立足国内实际情况,改革创新公共服务供给机制和投入方式,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给,为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

  (二)遵循原则

  依法合规,重诺履约。应按照《预算法》、《合同法》、《政府采购法》等法律要求,按照国务院、省政府文件精神,建立健全PPP制度规范体系,严格规范操作流程,实施全生命周期管理,保证项目实施质量。树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

  公开透明,阳光运作。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,确保项目实施决策科学,程序规范,过程公开,对参与各方形成有效监督和约束。

  公众受益,回报合理。加强政府监管,建立对社会资本合理的投资回报机制,将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合,既要充分调动社会资本积极性,又要防止政府过度让利,保障公共利益最大化。

  积极稳妥,有序推进。根据各地实际情况,因地制宜,坚持必要、合理、可持续的财政投入原则,有序推进项目实施。控制项目的政府支付责任,防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾,带来支出压力,切实推动PPP模式持续健康发展。

  (三)发展目标

  立足于加强和改善公共服务,形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系,鼓励和引导社会资本积极参与我市基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设,培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场,提高我市公共产品供给质量和效率,促进经济转型升级。

  (四)适用范围

  在能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与。其中,在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的,按发改委、财政部、住建部等部门联合印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

  三、规范推进政府和社会资本合作项目实施

  (一)建立PPP项目储备库。各地、各行业主管部门根据经济社会发展需求以及行业发展规划,从新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在合适采用PPP模式的项目,统一向同级财政部门报送项目的可行性研究报告、项目产出说明、项目初步实施方案等资料,明确PPP项目的实施机构、合作模式、期限和回报机制等。

  财政部门应会同发改委及相关职能部门对征集的项目进行评估、论证等筛选工作,并确定备选项目。

  (二)科学进行评估论证。对拟采取PPP模式的项目进行筛选时,各市、区财政部门会同行业主管部门委托专业机构组织开展本级政府PPP项目的物有所值评价,财政部门负责开展财政承受能力评估。评估论证应确保项目采用PPP模式与传统政府采购模式相比,在增加供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、降低项目成本、促进创新和竞争等方面更具优势。应按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)要求,对拟实施PPP项目从股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等方面进行全生命周期财政支出责任识别,结合本级财力状况、收支结构、债务水平等方面进行财政可承受力评估。

  通过物有所值评价和财政可承受能力评估的项目列入PPP项目库,报政府批准后,报送省PPP项目库备案。

  (三)制定项目实施方案。项目实施机构根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)的要求,编制项目实施方案,明确项目概况(基本情况、经济技术指标、项目公司股权等)、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构等。各地财政部门应会同发改委等各相关职能部门对项目实施机构制定的PPP项目实施方案及合同条款进行联合评审,并报同级政府批准。

  (四)择优选择合作伙伴。地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定,选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台,及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素,依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理,保证采购过程公平、公正、公开。

  (五)推动项目落地实施。相关职能部门应督促各方按照合同约定,按时足额出资设立项目公司,保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务,定期监测项目产出绩效指标,报财政部门备案,并执行约定的费用支付、奖励、惩处及超额收益分享条款。

  (六)保障服务持续有效。按照合同约定,对项目建设情况和公共服务质量进行验收,逾期未完成或不符合标准的,要限期完工或整改,并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制,依法积极协调解决争议,保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时,相关部门要配合项目实施机构对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。

  (七)建立绩效管理体系。积极构建政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制。将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩,绩效评价结果作为付费、调价的重要依据,确保实现公共利益最大化。

  四、强化政府和社会资本合作政策制度保障

  (一)加强财政项目管理。开展财政承受能力论证,统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为PPP项目过程中,应依法进行资产评估,合理确定价值,防止公共资产流失。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

  (二)健全价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革,按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,依据项目运行情况和绩效评价结果,建立健全公共服务投资、补贴与价格调整相协调机制。完善政府定价制度,规范定价程序。广泛听取社会资本、公众和有关部门意见,及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息,确保定价调价的合规性、科学性和透明度。

  (三)完善财税支持政策。各地、各部门可探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式,通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。统筹运用公共服务领域各类建设专项资金,综合采取资本金注入、财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等多种方式,优先落实对采取PPP模式项目的支持。公共服务项目采用PPP模式的,财政和税务部门应落实好各项税收优惠政策。作为江苏省PPP融资支持基金的出资人之一,我市PPP项目可通过股权、债权等形式申请PPP融资支持基金提供融资增信支持。

  (四)做好综合金融服务。鼓励金融机构积极发挥融资顾问、财务顾问作用,通过投资、信贷、债券、票据、租赁、证券、保险等多类型业务产品组合,为PPP项目提供金融支持。引导商业性金融机构创新符合PPP模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极拓宽项目融资渠道。支持政策性、开发性金融机构发挥中长期贷款优势,加强信贷规模统筹调配,优先保障PPP项目融资需求。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资,鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则,创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目,鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。鼓励依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理,引导金融机构正确识别、计量和控制风险,按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。

  (五)保障项目用地供给。实行多样化土地供应,保障PPP项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、区人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、区人民政府批准后实施。

  (六)简化项目审核流程。进一步减少审批环节,建立PPP项目实施方案联评联审机制,提高审查效率。项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续。发展改革、规划、国土资源、环境保护等部门要优化办理流程,缩短办理时限,加快项目审批(核准、备案)、规划选址、用地预审、环评审批等手续办理。对实施方案中部门联合审核时已明确的相关事项,不再重复作实质性审查。

  (七)建立多层次、全过程的监督管理体系。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范,加强对公共服务质量和价格的监管。财政部门要加强对PPP项目中财政资金使用监管,严禁转移、挪用政府资本金、投资补助、引导基金等用于PPP项目的各项资金。各相关部门要在人员配备、管理机制等方面加强合作,确保合同执行全过程的监督管理。依法充分披露项目实施相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督。

  (八)完善法律法规体系。推进相关立法,着力解决PPP项目运行与现行法律之间的衔接协调问题,明确政府出资的法律依据和出资性质,规范政府和社会资本的责权利关系,明确政府相关部门的监督管理责任,适时出台地方性法规或规章,进一步规范PPP模式的运用。

  五、组织实施

  (一)加强组织领导。市政府各有关部门要按照职责分工,负责相关领域具体工作,加强推广PPP模式的指导和监督。财政部门要会同发改委等有关部门,加强沟通协调和信息交流,完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、城乡建设、住房保障、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生、市容市政等行业主管部门要结合本行业特点,积极运用PPP模式提供公共服务,探索完善相关监管制度体系。各地应建立政府与社会资本合作协调工作机制,要结合已有规划和各地实际,出台具体政策措施并抓好落实,推动PPP项目落地实施。

  (二)加强信息公开。各地要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责,建立统一信息发布平台,及时向社会公开项目实施情况、相关政策、市场准入和投资等相关信息,确保项目实施公开透明、有序推进。

  (三)加强宣传培训。财政和发改委等部门要根据国家和省有关PPP文件政策和我市的实际案例,开展政策宣传和业务培训。加强政府和行业主管部门工作人员对政府和社会资本合作模式的意义、工作理念和方法的认识和理解,增进政府、市场主体和社会公众的认识。加强PPP项目实施能力建设,开展PPP业务培训,注重培育高层次专业人才,提升项目的组织实施力量和监督管理水平。

  在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,事关人民群众切身利益,是保障和改善民生的一项重要工作。各地、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义,统一思想行动,精心组织实施,加强协调配合,形成工作合力,切实履行职责,共同抓好落实。